Réponses aux questions. « Un Défenseur des droits... face à l’administration, seulement ».

Le 14 mars 2011, par Geneviève Koubi,

La petite contribution au débat : « Vers un défenseur des droits... de l’administration ? » a suscité un certain nombre de questions parvenues, comme la possibilité en est donnée, par le biais du site Droit cri-TIC. Ces questions révèlent une certaine inquiétude quant à la lecture donnée du croisement entre les deux articles cités : l’article 71-1 de la Constitution et l’article 5 de ce qui est encore le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits [1].

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Suivant les termes de ces deux articles, le Défenseur des droits est saisi de demandes relatives « au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public ». La précision attendue du fait de l’expression « ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences », présente dans l’article 71-1 de la Constitution, n’est pas couverte par l’alinéa de l’article 5 du projet de loi qui se contente d’une formule vague : « Le Défenseur des droits peut être saisi des agissements de personnes publiques ou privées ».

Ces personnes ne peuvent être d’emblée comprises comme des ‛organismes’. Suivant la logique du texte, les personnes privées ne devraient donc être prises en considération que si elles se trouvent investies d’une missions de service public ou si des questions relatives à la sécurité ou concernant la protection de l’enfant sont soulevées ; en parallèle, les personnes publiques se trouvent, elles, concernées également dans le cadre, tout aussi indirect serait-il, de leurs activités industrielles ou commerciales. En quelque sorte, ce sont les défauts de la rédaction du texte constitutionnel qui introduisent le problème soulevé.

D’ailleurs, l’article 4 du projet de loi organique initial relevait cette restriction : « Toute personne physique ou morale s’estimant lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public peut saisir le Défenseur des droits par voie de réclamation. / Le Défenseur des droits peut également être saisi, lorsque est en cause la protection des droits d’un enfant ou un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité, des agissements de personnes privées. / Le Défenseur des droits peut être saisi, au titre de sa mission de défense et de promotion des droits de l’enfant, par un enfant mineur qui estime que ses droits n’ont pas été respectés. Il peut également être saisi par ses représentants légaux, les membres de sa famille, les associations reconnues d’utilité publique qui défendent les droits des enfants ainsi que par les services médicaux ou sociaux. /Le Défenseur des droits peut être saisi, au titre de sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, par toute personne qui a été témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans ce domaine, commis par une personne publique ou privée. »

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De plus, si l’on retient les données de l’article 10 du projet de loi concocté par la Commission mixte paritaire et adopté par le Sénat le 10 mars 2011, on ne peut que constater que le Défenseur des droits a été pensé exclusivement en rapport avec les sphères administratives. Le premier des modèles pris en exemple est celui du Médiateur de la République. Cet article 10 dispose que : « le Défenseur des droits ne peut être saisi ni ne peut se saisir des différends susceptibles de s’élever entre les personnes publiques et organismes mentionnés au 1° de l’article 4. Il ne peut être saisi ni ne peut se saisir, sauf au titre de ses compétences mentionnées au 3° du même article 4 [2], des différends susceptibles de s’élever entre, d’une part, ces personnes publiques et organismes et, d’autre part, leurs agents, à raison de l’exercice de leurs fonctions. » Cette attention portée au cadrage des administrations publiques, dans leurs rapports avec les organismes de droit privé (à l’occasion de relations contractuelles par exemple) ou avec leurs agents montre que la perspective adoptée a été, dès l’abord du problème, resserrée sur cette notion (mal comprise) de ‛mission de service public’ [3]. La mention des ‛lieux’ pour lesquels les réclamations des ‛administrés’ sont reconnues, est ainsi clairement exposée.

Ce sont donc ces éléments qui laissent penser que tout un pan des actions de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) risque de se trouver hors d’atteinte du Défenseur des droits. Certes, l’article 12 bis évoque l’intervention du Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations, mais d’une part, aucune ouverture explicite sur le champ des relations dans les entreprises privées ou simplement interpersonnelles n’’interfère. Et, d’autre part, il est simplement prévu qu’il consulte « sur toute question nouvelle », un collège de personnalités qu’il préside [4]... L’idée de ’question nouvelle’ peut effectivement servir une ouverture sur les activités antécédentes de la HALDE, mais ce ne serait que par le biais d’une interprétation authentique [5] qu’elle devrait interférer.

De plus, en matière de discriminations, les pouvoirs du Défenseur des droits ne sont pas équivalents à ceux dont dispose la HALDE. Les articles 18 et suivants du projet initial en présentait une liste. Il est possible d’y relever la possibilité pour le Défenseur des droits d’assister une personne s’estimant victime d’une discrimination (ou invoquant la protection des droits de l’enfant) « dans la constitution de son dossier et (de) l’aide(r) à identifier les procédures adaptées à son cas, y compris lorsque celles-ci incluent une dimension internationale. » Mais encore, si l’on lit attentivement l’article 24 bis de ce projet, on remarque que « le Défenseur des droits peut déposer une requête devant le tribunal administratif compétent tendant à la reconnaissance de droits individuels en faveur d’un groupe de personnes ayant le même intérêt et l’ayant préalablement saisi dans les conditions prévues à l’article 5 et aux deux premiers alinéas de l’article 6. Cette requête, constituant une action collective, peut également avoir pour objet la reconnaissance de la responsabilité d’une personne morale de droit public ou d’un organisme investi d’une mission de service public, sauf si les personnes en faveur desquelles l’action est présentée ont subi un préjudice de nature corporelle. » [6] De ces formules, on déduit que : 1. Si le juge administratif est le seul compétent, le problème soulevé relève du schéma général de l’administration ; 2. C’est la question de la responsabilité qui doit être soulevée pour les personnes publiques ou pour les personnes privées investies d’une mission de service public ; 3. Pour ce qui concerne les organismes privés, entreprises ou associations, qui pourraient être mis en cause, devant le juge administratif en vertu du fait que le Défenseur des droits se positionnerait en ’partie au procès’, il est à noter que le fondement de l’action n’est pas là précisé.

Comme le projet de loi adopté intègre aussi les personnes physiques ou morales, une relative assurance quant à l’extension du champ de compétence du Défenseur des droits par delà les administrations publiques en dériverait. Toutefois, pour ce qui est du domaine des discriminations, déjà le Médiateur de la République avait fait quelques incursions en ce domaine [7] pour de simples signalisations.

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Dès lors, c’est à la lecture des différents rapports auparavant rendus par le Médiateur de la République qu’il serait nécessaire de procéder pour rendre compte des sous-entendus de l’effacement recherché des autorités administratives indépendantes qu’étaient la HALDE, la CNDS et le défenseur des enfants.

Ce sera avec un intérêt accru que devra être lu le prochain rapport qui s’entend « à l’approche des élections présidentielles » et qui sera remis le 21 mars 2011, ce sera le dernier rapport annuel du Médiateur de la République...

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Notes :

[1] ... l’Assemblée nationale devrait voter demain le texte définitif, et le Conseil constitutionnel devra par la suite livrer ses appréciations...

[2] Le 3° de l’article 4 renvoie aux questions de déontologie en matière de sécurité.

[3] L’article 4 énumère les fonctions du Défenseur des droits : « I. – Le Défenseur des droits est chargé : 1° De défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public ; 2° De défendre et de promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ; 3° De lutter contre les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ainsi que de promouvoir l’égalité ; 4° De veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ».

[4] Et « qui comprend, outre son adjoint, vice-président : – trois personnalités qualifiées désignées par le Président du Sénat ; – trois personnalités qualifiées désignées par le Président de l’Assemblée nationale ; – une personnalité qualifiée désignée par le vice-président du Conseil d’État ; – une personnalité qualifiée désignée par le premier président de de cassation. Les membres du collège sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité. »

[5] ... du juge.

[6] On parvient au principe des ‛class action’ : al, 3 du même article : « Le groupe d’intérêt en faveur duquel l’action collective est présentée est caractérisé par l’identité de la situation juridique de ses membres. Il est également délimité par les personnes morales de droit public ou les organismes investis d’une mission de service public mis en cause. »

[7] V. Rapport du Médiateur de la République pour 2009, par ex. p. 22, p. 53 ; la plupart du temps, il est fait renvoi à l’activité de la HALDE.

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