Circulaires administratives et discours présidentiels

Le 21 décembre 2009, par Geneviève Koubi,

Dans les textes administratifs qui s’y réfèrent, les renvois, reports, rappels des discours du Président de la République sont généralement disposés dès la première phrase, dès le premier paragraphe [1].

La circulaire n°5222/SG du 18 mai 2007 relative à l’organisation du travail gouvernemental donnait tout de suite le ton : « Le Président de la République a souhaité qu’une nouvelle impulsion soit donnée à la politique du pays… Conformément au mandat confié par le Président de la République, le Gouvernement a pour mission de préparer sans délai leur mise en œuvre. »

La première phrase de la circulaire du 4 décembre 2009 relative à la mobilisation et à la rémunération des personnels de l’Etat dans le cadre de la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1) peut constituer une illustration-type de cette tendance à mettre en exergue les interventions ‘orales’ du Président de la République dans les divers secteurs de la vie publique : « La décision prise par le président de la République de renforcer de manière très significative le dispositif national de vaccination conduit à viser le triplement de l’activité quotidienne des centres de vaccination ».

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Le titre pourrait être : Quand le "dire" de l’un fait "écrire" l’autre. L’objet de cet article est simplement de repérer au sein des textes administratifs que sont les notes de services, instructions et circulaires, les renvois systémiques aux discours du chef de l’Etat. Il n’est pas de signaler les cas dans lesquels, comme l’exemple donné de la circulaire du 4 décembre 2009 en attesterait, le discours du Président de la République devient "décision" [2]. L’enjeu n’est pas non plus de contribuer à un développement de la réflexion sur cette particularité du système juridique français qui fait, depuis mai 2007 notamment, des discours du Président de la République la base des nouveaux textes, lois et règlements, ou de la modification des textes antérieurs.

Plus modeste, l’objectif est de relever les textes écrits qui font référence à des engagements oraux prononcés par le Président de la République. Il ne s’agit pas d’en proposer une analyse. Le repérage de ces textes administratifs ne se veut pas exhaustif. Il est limité, sauf exceptions, aux textes de l’année 2009. Le travail de localisation des textes et discours s’est déroulé de façon irrégulière au rythme des temps passés devant les écrans d’ordinateurs ces dernières semaines. L’une des orientations de cette recherche qui s’entend suivant un ordre "pratique" plus que dans un sens théorique, n’était pas de souligner que le Président de la République dispose de l’administration [3]. Cette recherche n’a pas non plus pour but de dresser un tableau des défauts substantiels de la personnalisation du pouvoir, ni de présenter les voies d’une décomposition de la séparation entre l’administratif et le politique [4].

Le questionnement qui justifie cette tentative de signalisation plus que de référencement, se construit autour du fait que les discours présidentiels qui proposent une ligne de conduite aux administrations, s’ils se voient souvent retranscrits dans des textes administratifs — ce qui est de facture classique —, le sont presque systématiquement en visant, citant ou exposant explicitement le Président de la République.

S’agit-il d’une stratégie de légitimation d’une interférence dans l’espace administratif ou de dédouanement des responsabilités morales qui s’ensuivraient le cas échéant ? Les quelques exemples proposés dans cet article n’offrent pas de réponse à cette question. Il revient à chacun de se faire son idée...

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- Les circulaires du Premier ministre forment, certes, une catégorie spécifique en la matière ; mais les exclure du champ de recherche n’apparaît pas pertinent.

La circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat, publiée au JO du 9 juillet 2009, constitue un exemple flagrant de ce modèle de fléchage d’un discours présidentiel. La première phrase est ainsi libellée : « Le Président de la République a voulu, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, que l’organisation de l’administration territoriale de l’Etat à l’échelon départemental soit mieux adaptée aux attentes des citoyens et facilite un dialogue efficace avec les élus locaux. » Le texte reprend, de manière ordonnée, les arguments présentés auparavant par le Président. Cependant, les discours auxquels la circulaire du 7 juillet 2008 renvoie implicitement, sont diversifiés, ce peut tout aussi bien être celui que le Président a prononcé à Cahors, le 8 avril 2008 [5] que les différentes interventions réalisées sur les prétendus bienfaits de la révision générale des politiques publiques (RGPP). La circulaire initiait encore la réforme de l’administration en introduisant une recentration des activités au cœur du système étatique territorial déconcentré ; mais ce ne fut, plus tard, à la suite des premières préfigurations des directions interministérielles, que cette réorganisation détint une validité juridique. Outre ces paliers de désorganisation progressive des services administratifs et des structurations de la fonction publique de l’Etat, ce type de textes composant de tels renvois brouille quelque peu les lignes de séparation entre les jeux politiques et les rôles administratifs [6].

Dans la circulaire du Premier ministre du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de l’Etat au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics, l’entrée en scène du Président de la République se fait par le biais de la restitution des conclusions du Grenelle de l’environnement, le 25 octobre 2007. A cette occasion, « le Président de la République a insisté sur le rôle exemplaire que l’Etat doit jouer pour assurer le développement durable de notre économie. » En fait, ce rappel n’est qu’incident. Il n’était pas même nécessaire. Sans doute la référence au discours du Président de la République est-elle émise pour renforcer la problématique des économies envisagées ; l’enjeu de la circulaire paraît étriqué, pour ne pas dire mesquin, puisqu’il s’agit principalement de limiter les dépenses pour les achats courants et, ainsi, d’inciter les personnels et les usagers à user jusqu’à la corde les quelques matériels mis à leur disposition [7]. Une démarche presque identique peut être relevée pour ce qui concerne l’instruction du ministre de la défense du 30 octobre 2008 relative à la communication sur le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale : « Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a été présenté par le Président de la République le 17 juin 2008, au terme de dix mois de travaux. Ce document de référence constitue la clé de voûte de la nouvelle politique de défense et de sécurité de la France et en garantit la cohérence… ». Annoncer que le Président de la République a réceptionné le livre en question n’apporte rien de neuf à l’argumentation qui y est présentée.

Dans sa circulaire du 19 décembre 2008 relative au plan de relance de l’économie française - augmentation des avances sur les marchés publics de l’Etat en 2009 [8], le Premier ministre indique expressément de quel discours il en a tiré la substance. « Pour aider les entreprises à affronter la crise et à préparer l’avenir, le Gouvernement met en œuvre des moyens considérables dans des délais très brefs. /Le 4 décembre dernier à Douai, le Président de la République a présenté un plan de relance de l’économie française de 26 milliards d’euros, soit 1,3 point de PIB… ». Cette circulaire a pour particularité de situer en première ligne le gouvernement et d’évoquer le discours du Président de la République dans la deuxième phrase au début du deuxième paragraphe [9].

Le discours du Président de la République pour la présentation du plan de relance de l’économie française du 4 décembre 2008 est, comme la plupart des discours sur le site élyséen, accessible en « vidéo » [10]. Quand bien même un texte écrit tiré d’un discours présidentiel peut être consulté, il est à chaque fois rappelé que « seul le prononcé fait foi ». Le positionnement qui associe un texte administratif à un discours oral peut-il être considéré comme un des reflets d’une déresponsabilisation administrative et politique ... d’ordre sémantique et linguistique ? La parole du droit se joue tant à l’oral que dans l’écrit mais, dans les pays de droit latin, l’écrit en est le socle principal. Agencer la relation entre un dit et un écrit se réalise en fixant le dit dans l’écrit… Ceci pourrait être conçu comme un moyen de rappeler au principal interlocuteur que l’énoncé, donc ce qui est dit dans les sphères politiques puis écrit dans un texte administratif, fait foi…

D’autres configurations peuvent être signalées. Alors même qu’aucun fait marquant quant au texte issu d’une procédure de révision de la constitution ne devait l’y conduire, le Premier ministre a quand même trouvé le moyen de citer l’intercession constante du Président de la République dans le schéma. Dans sa circulaire du 15 avril 2009 relative à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle (procédure législative) [11], dès le premier paragraphe, il y fait référence en ces termes : « La loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution vient d’être promulguée. Avec sa publication, et sous réserve des précisions qui seront apportées par le règlement de chaque assemblée, sont désormais applicables l’ensemble des nouvelles règles de la procédure législative issues de la révision constitutionnelle voulue par le Président de la République. ».

C’est dans un domaine relevant des fonctions distributrices de « faveur » [12] du Président de la République, qu’intervient la circulaire du 24 septembre 2008 relative aux ordres nationaux de la Légion d’honneur et du Mérite, publiée au JO du 27 septembre 2008. En la matière, l’interférence entre les discours présidentiels et la mise au point des mécanismes et des procédures administratives d’attribution de ces titres honorifiques est invariante. Toutefois, en l’espèce, il ne s’agit pas de faire référence à un discours oral mais à une lettre écrite. « Dans sa lettre du 11 juillet 2008, le Président de la République a rappelé que la Légion d’honneur et l’ordre national du Mérite, qui sont la récompense de services rendus au pays dans tous les domaines de son activité, doivent donner une image aussi fidèle que possible de la société française et accueillir celles et ceux qui contribuent de la manière la plus éclatante à son rayonnement. » Ce modèle justifie alors la présence dans le texte de la circulaire, des affirmations qui en sont tirées : 1.) « Conformément à la demande du Président de la République, vous veillerez à diversifier encore davantage vos propositions dans les différentes promotions des deux ordres nationaux, afin de récompenser les citoyens qui servent notre pays avec le plus de détermination, d’efficacité, d’abnégation et de sens de l’intérêt commun. » ; 2.) « Dans cette recherche d’égalité des chances, le Président de la République a décidé que celles et ceux qui auront interrompu leurs activités professionnelles pour assurer l’éducation de leurs enfants pourront bénéficier de deux années de bonification par enfant élevé. » ; 3.) « Le Président de la République a décidé que le volume de cette promotion sera doublé en 2009 et triplé en 2010 » ; 4.) « … cette promotion nouvelle (promotion du bénévolat associatif), créée par parle Président de la République, a pour vocation de reconnaître et de récompenser les mérites des personnes qui, de manière obscure et discrète, accomplissent un bénévolat associatif s’ajoutant le cas échéant à leurs activités professionnelles. » ; 5.) « Enfin, pour assurer pleinement la réussite de cet objectif de diversité, une procédure nouvelle a été mise en place : l’initiative citoyenne. Cette procédure, créée par le Président de la République, permettra à tout citoyen de proposer une personne qu’il estime méritante pour une première nomination dans la Légion d’honneur ou dans l’ordre national du Mérite. »

- Si le renvoi à des discours présidentiels semble logique pour ce qui concerne les circulaires du Premier ministre, il est symptomatique de la modification des relations de travail dans les ministères et administrations. Le renforcement de l’autorité a pour corollaire une accentuation de la demande ou de l’exigence d’obéissance. La tendance à la subordination, pour ne pas dire la soumission des personnels, quelle que soit leur position au gouvernement, dans les cabinets ministériels, dans les corps et cadres de la fonction publique ou dans les services centraux ou déconcentrés, s’y reflèterait-elle ? L’interrogation demeure. Le repérage des textes administratifs ne donne pas d’indications précises à ce propos. Cependant, il semblerait que, par le seul jeu d’une référence à des discours présidentiels, la rédaction d’une circulaire dépendrait plus des contextes politiques que des contextes administratifs. Une recherche approfondie permettrait-elle de faire remarquer que les circulaires relatives à l’application des lois et règlements font rarement référence à ce type de discours [13] ? Quels seraient alors les enseignements à tirer de ces constats ?

Les quelques exemples épars ici donnés ne servent pas nécessairement les développements que les questions précédentes supposent. De plus, dans l’inflation générale des circulaires et notes administratives, les textes n’en finissent pas de se répéter les uns les autres, jusqu’à user des mêmes phrases pour faire entrer la référence au discours présidentiel retenu [14].

La circulaire du Garde des Sceaux du 1er novembre 2009 portant « instructions générales de politique pénale » indique d’emblée le lieu et la date de la demande présidentielle à laquelle il est répondu : « Lors d’une réunion organisée au Palais de l’Elysée le 28 mai 2009, le Président de la République a demandé, en présence des responsables de la sécurité et de la justice, une mobilisation renouvelée des pouvoirs publics dans la lutte contre la délinquance ; il a défini à cette fin de nouvelles priorités pour leur action dans le domaine de la protection de la sécurité de nos concitoyens. » Ces mentions se comprennent principalement, si ce n’est seulement, en faveur du Président ; elles n’apportent rien au fond du problème que la circulaire voudrait résoudre ; elles justifient peut-être ou légitiment l’édiction de ladite circulaire [15].

En certains secteurs, les formulations destinées à faire part de l’interventionnisme discursif du Président de la République sont plus pragmatiques ou moins emphatiques. Par exemple, la circulaire du 19 novembre 2009 relative au Plan de soutien exceptionnel à l’agriculture aborde la question en ces termes : « Le Président de la République a, le 27 octobre dernier, annoncé un plan d’urgence pour l’agriculture sous la forme de mise à disposition du secteur d’1 milliard d’euros de prêts bancaires et d’un soutien exceptionnel de l’Etat à hauteur de 650 millions d’euros… ». Le même son de cloche se retrouve dans une autre circulaire de même date et qui en assure, sur un segment, la mise en œuvre, la circulaire SG/SAFSL/SDTPS/C2009-1526 relative au “Plan de soutien exceptionnel de l’agriculture. Prise en charge des cotisations pour l’emploi de salariés agricoles”. La première phrase indique l’existence d’une sélection quant aux informations à retirer d’un de ces discours dont seul le prononcé fait foi : « Parmi les mesures annoncées le 27 octobre dernier par le Président de la République à Poligny, il est prévu 50 millions d’euros pour financer des prises en charge de cotisations sociales patronales dues par les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole au titre des salariés agricoles qu’ils emploient… ».

Aucun secteur n’échappe à cette référence méthodique aux discours présidentiels. Certes, elle est plus rare dans le domaine de l’éducation nationale et, en toute logique, elle paraît plus accentuée dans le cadre de l’administration générale et de la fonction publique de l’Etat. Dans le secteur de la santé, le discours du 31 octobre 2008 à l’occasion de la Conférence européenne sur la lutte contre la maladie d’Alzheimer et les maladies apparentées n’induit-il pas une réflexion sur la qualité symptomatique d’une politique de santé définie peut-être en fonction des résultats des sondages d’opinion, par petits bouts, par à coups et coups de cœur [16] ? Certains questionnements quant à cette mécanique seraient nécessaires pour parvenir à sélectionner les discours présidentiels les plus cités dans les circulaires administratives et à en évaluer, dans chaque cas, la pertinence… et encore faudrait-il ne pas s’arrêter aux seules premières phrases ou premiers paragraphes de ces textes administratifs.

- Certains des discours du président de la République sont plus souvent cités que d’autres.

C’est le cas des discours relatifs à la politique de la ville. En relèvent les interventions relatives à l’emploi des jeunes et à l’égalité des chances. Serait-il possible de penser que ces apports s’expliquent par le fait que le domaine en cause n’est pas fondamentalement couvert par le Droit ? Ils constituent, de fait, quelques-unes des variables des politiques publiques.

Il en est ainsi du discours du 8 février 2008 de présentation de la politique pour les banlieues et l’égalité des chances. Parce qu’il imposait à chacun des ministres de le traduire en acte, les circulaires se devaient de le mettre en exergue. Pour quelques exemples qui situent encore une fois la parole présidentielle en première ligne, il est possible de citer la circulaire du ministre de l’éducation nationale n° 2009-074 du 5 mais 2009 sur la fermeture des collèges dégradés : « Dans son discours du 8 février 2008 en faveur d’une nouvelle politique pour les banlieues, le Président de la République a demandé que soient fermés les collèges les plus dégradés afin d’offrir de meilleures perspectives de réussite scolaire à leurs élèves. Cette mesure concerne les collèges situés dans les quartiers de la politique de la ville, qui cumulent à la fois les plus grandes difficultés pour faire réussir leurs élèves et des problèmes de locaux. » De la même manière, la circulaire interministérielle n° 2009/13 du 5 mai 2009 relative au développement et au financement des écoles de la deuxième chance en prend acte : « Le Président de la République a exprimé, dans son discours du 8 février 2008, sa volonté de réduire significativement le nombre de jeunes sans qualification et fait de la deuxième chance une priorité, concrétisée par la dynamique Espoir banlieues et les actions engagées à la suite du comité interministériel des villes (CIV) du 20 juin 2008 et le comité interministériel pour la jeunesse du 30 janvier 2009 ».

Relevant de la même dynamique d’atténuation de la virulence des questions sociales et dans le même objectif d’occultation des problèmes socio-économiques que génèrent les politiques publiques menées sous le chapeau de la RGPP, le discours du 24 avril 2009 sur l’emploi des jeunes prononcé lors d’un déplacement à Jouy-le-Moutier (Val d’Oise) est aussi souvent cité dans les circulaires [17]. La référence à ce discours est plus ou moins tranchée selon l’auteur de la circulaire. La problématique n’est pas d’ordre polémique, l’objectif étant de faciliter l’insertion des jeunes dans la vie active. En signifiant dès leurs premières phrases la référence à ce discours, les circulaires acquièrent, implicitement, la qualité de texte de mise en œuvre ou d’application du discours. La circulaire du Secrétaire d’Etat à l’intérieur et aux collectivités territoriales du 4 novembre 2009 relative aux modalités d’accueil des étudiants de l’enseignement supérieur en stage dans les collectivités territoriales et dans leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial en constitue un exemple [18]. L’éloignement des sphères de pouvoir permet aussi une distanciation, comme le révèle, par exemple, la première phrase de la circulaire du délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle n° 2009-38 du 30 septembre 2009 relative au déploiement des périodes d’immersion dans les CAE-jeunes : « Pour les jeunes embauchés en CAE dans les collectivités territoriales et les associations, le développement de compétences transférables dans le secteur privé constitue l’une des priorités du plan d’action en faveur des jeunes annoncé par le Président de la République »

Dans ce cadre, pourrait encore être signalé le discours du 17 décembre 2008, prononcé à l’Ecole polytechnique, sur le thème de l’égalité réelle des chances et la promotion de la diversité que citent en première ligne, entre autres, la circulaire n° 2185 du 30 avril 2009, Mise en œuvre des allocations pour la diversité dans la fonction publique et des classes préparatoires intégrées et la longue circulaire n° 2186 du 18 mai 2009 sur la mise en place de classes préparatoires intégrées.

- Quoiqu’il en soit, repérer la présence des termes de « Président de la République » dans les textes administratifs, circulaires, notes de service, et instructions, n’est pas une idée neuve. Toutefois, la répétition systématique de l’expression est trop souvent signifiée en accompagnement d’une conduite décidée, d’une volonté affirmée ou d’un souhait exprimé. Quelle conclusion en tirer ?

Notes :

[1] Attention : objet d’une publication à venir, ce texte fait part d’une recherche en cours. Ne pas reproduire.

[2] Les circulaires citées peuvent être trouvées sur le site “circulaires.gouv.fr”. NB : La recherche de ces références aux discours du Président de la République aurait du être facilitée par l’institution de ce site … or tel ne fut pas le cas.

[3] De fait, la formule est à lire en rapport avec l’article 20 de la Constitution : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. /Il dispose de l’administration et de la force armée. /Il est responsable devant le Parlement... ».

[4] Dissociation pourtant à la source de la notion ’d’impartialité’ et de ’neutralité’ administratives...

[5] Les discours cités peuvent être retrouvés sur le site « elysee.fr ».

[6] La qualité d’un service public ne se mesure pas à la servilité de son personnel envers les chefs d’entreprise que les supérieurs hiérarchiques sont devenus… Bien au contraire !

[7] Lire les annexes à la circulaire du 3 décembre 2008 pour en saisir la saveur…

[8] Publiée au JO du 20 déc. 2008.

[9] D’autres circulaires — ne relevant pas du Premier ministre — ont aussi fait référence à ce discours du 4 décembre 2008 dès leur premier paragraphe. C’est le cas de la circulaire interministérielle du 19 décembre 2008 dont l’objet est : Plan de relance. Détermination des priorités en matière de travaux à réaliser dans le patrimoine immobilier de l’Etat (rénovation thermique, accessibilité aux handicapés) : « Dans le cadre du plan de relance présenté le 4 décembre 2008 par le Président de la République, les crédits d’entretien, de rénovation du patrimoine immobilier et de reconstruction ont été accrus… »

[10] Taille : 101k.

[11] Publiée au JO du 16 avr. 2009.

[12] V. sous la dir. de G. J. Guglielmi, La faveur et le droit, PUF 2009.

[13] Sauf exception. V. par ex. circ. 24 juill. 2009, d’application de l’article 6 de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 instituant une garantie de l’Etat et de la loi n° 2009-179 du 19 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés, dans ses dispositions relatives aux contrats de partenariats (1ère phrase).

[14] Ce qui est particulièrement remarqué en ce qui concerne le discours en faveur de l’emploi des jeunes du 24 avril 2008.

[15] Pour en finir avec la question d’un débat sur l’identité nationale, comment ne pas rester pantois devant les formulations de la première phrase de la circulaire du 2 novembre 2009 qui joue entre autopromotion et promotion d’une idée du Président : « Le grand débat sur l’identité nationale s’ouvre aujourd’hui. Son organisation constitue l’un des engagements souscrits par le Président de la République lors de la campagne présidentielle, repris dans la lettre de mission qu’il m’a adressée, avec le Premier Ministre, le 31 mars 2009. » ?

[16] V. par ex., circ. 6 juill. 2009 relative à la mise en œuvre du volet médico-social du plan “Alzheimer et maladies apparentées 2008-2012” « Le plan “Alzheimer et maladies apparentées2008-2012”, présenté par le Président de la République, s’articule autour de trois axes… »

[17] Doit y être associé le discours du 15 juillet 2009 lors de la rencontre avec des entreprises engagées en faveur de l’emploi des jeunes.

[18] Cependant, dans la circulaire de même objet du 29 juillet 2009, l’entrée en scène du Président de la République se réalise seulement au 3ème paragraphe…

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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