- Deux points relevés à partir de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014 - Une introduction biaisée au cours de Droit des collectivités territoriales (Paris 8)
Le 25 janvier 2014, par Geneviève Koubi,
En attendant que la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles soit promulguée (ce qui ne saurait tarder), deux points peuvent d’ores et déjà être soulignés à partir de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014 en relation avec le cours de Droit des collectivités territoriales.
Retenant que « l’article 12 (de la loi déférée) est relatif à la création d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier dénommé "la métropole du Grand Paris" ; que son paragraphe I complète le titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales par un chapitre IX comprenant les articles L. 5219-1 à L. 5219-11, relatifs à cette métropole ; que son paragraphe III habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances pour prendre les mesures propres à préciser et compléter notamment les règles financières, de fonctionnement et d’organisation des services applicables à cette métropole »...
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1/ Le recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution pour prolonger la création du Grand Paris est validé par le Conseil constitutionnel en ces termes :
« 14. Considérant que le paragraphe III de l’article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances, dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour préciser et compléter les règles législatives applicables à la métropole du Grand Paris ;
15. Considérant que, selon les requérants, en habilitant le Gouvernement à prendre les mesures de nature législative propres à préciser et compléter les règles applicables au nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier, le Parlement n’a pas épuisé sa compétence ; que l’introduction de cette disposition par voie d’amendement aurait privé le Parlement d’une étude d’impact financière sur les conséquences de cette habilitation ;
16. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du premier alinéa de l’article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » ; que s’il ressort de cette disposition que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre de telles ordonnances, aucune exigence constitutionnelle n’impose que cette demande figure dans le projet de loi initial ; qu’en l’espèce, les dispositions du paragraphe III de l’article 12 relatives à l’habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances résultent de l’amendement du Gouvernement qui a rétabli l’article 12 dans une nouvelle rédaction en première lecture à l’Assemblée nationale ; que, dès lors, est inopérant le grief tiré de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur présentation ;
17. Considérant, en second lieu, que, si l’article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu’il présente, la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnances ainsi que leur domaine d’intervention, il n’impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu’il prendra en vertu de cette habilitation ;
18. Considérant que le paragraphe III de l’article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances, dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole du Grand Paris, pour préciser et compléter les règles relatives au fonctionnement des conseils de territoire et à l’administration des territoires de la métropole ainsi que celles relatives aux concours financiers de l’État applicables à cet établissement public de même que les dispositions relatives aux modalités de calcul et de répartition des dotations territoriales et aux transferts des personnels, et enfin pour préciser le territoire d’intervention de l’État et l’organisation de ses services déconcentrés ; que sont précisément définies, en l’espèce, les dispositions législatives faisant l’objet de l’habilitation, ainsi que les conditions dans lesquelles il sera procédé à leur adoption par voie d’ordonnances ;
19. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le paragraphe III de l’article 12 doit être déclaré conforme à la Constitution ; »
Un suivi attentif de l’actualité juridique et administrative devra être mené durant le semestre.
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En second lieu, une relecture du principe de libre administration des collectivités territoriales se révèle à travers ces extraits de la décision du Conseil constitutionnel - faisant par ailleurs état d’un principe désormais essentiel : "la continuité territoriale".
« 22. Considérant que l’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu’il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d’adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, dès lors que, dans l’exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
23. Considérant qu’en vertu du troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s’administrent librement par des conseils élus" ; qu’aux termes du cinquième alinéa de cet article : "Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune" ;
24. Considérant que, si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, les obligations ainsi mises à la charge d’une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ; que ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales ni celui selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements ;
25. Considérant que les dispositions du paragraphe I de l’article L. 5219-1, qui imposent à la commune de Paris et à l’ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne d’être regroupées dans le nouvel établissement public de coopération intercommunale dénommé métropole du Grand Paris affectent la libre administration de celles-ci ; qu’il ressort des travaux parlementaires qu’en imposant à ces communes de faire partie de la métropole du Grand Paris, le législateur a entendu assurer la continuité territoriale ainsi que la cohérence du périmètre du nouvel établissement public constitué "en vue de la définition et de la mise en œuvre d’actions métropolitaines" ; qu’il a ainsi poursuivi un but d’intérêt général ; qu’il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes ; »
Une attention particulière devra ainsi être portée aux notions et principes composant un "droit de la décentralisation" en France.