- Inscription au CNED : l’avis défavorable est un acte faisant grief. CE, avis, 16 déc. 2013, M. A C /Mme B C, n° 366791.

Dans un avis contentieux du 16 décembre 2013, Association de défense des droits de l’homme, M. et Mme C (n° 366791) [1], le Conseil d’État saisi par le tribunal administratif [2] à propos d’une demande d’inscription réglementée de leur fille au Centre national d’enseignement à distance (CNED), devait se pencher sur les effets à attribuer à l’avis donné par l’inspecteur d’académie (désormais ’dénommé directeur académique des services de l’éducation nationale’) nécessaire pour l’obtenir [3].

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La question posée soulevait-elle une question de droit nouvelle ? :

« Dès lors que l’article R. 426-2-1 du code de l’éducation, issu du décret n° 2009-238 du 27 février 2009 relatif au service public de l’enseignement à distance, prévoit désormais que la décision d’inscription des élèves au CNED est prise par le directeur général de cet établissement public et qu’elle est précédée dans le cas des élèves relevant de l’instruction obligatoire de l’avis de l’inspecteur d’académie, directeur des services départementaux de l’éducation nationale, l’avis défavorable émis, compte tenu des motifs de la demande d’inscription au CNED d’un tel élève, par l’inspecteur d’académie, peut-il être regardé, notamment eu égard aux modalités de constitution du dossier d’inscription fixées par l’arrêté du 27 juillet 2009, comme un refus de proposition faisant grief, voire comme une véritable décision négative, susceptibles comme tels de faire objet d’un recours pour excès de pouvoir, ou, au contraire, comme un avis insusceptible de recours quand bien même le directeur du CNED, lié en tout état de cause par l’avis défavorable déjà notifié aux parents, ne serait-il pas saisi d’une demande d’inscription ? » [4]

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Le Conseil d’État, dans cet avis du 16 décembre 2013, retient le principe de l’instruction obligatoire, lequel est assuré généralement en présentiel dans les établissements d’enseignement. Il relève cependant que l’article R. 426-2 du Code de l’éducation « prévoit que le Centre national d’enseignement à distance, service public de l’enseignement à distance, dispense, pour le compte de l’État, un service d’enseignement à destination des élèves (...) qui ne peuvent y être scolarisés totalement ou partiellement ».

Cependant, selon un arrêté du 27 juillet 2009 relatif au dossier d’inscription au Centre national d’enseignement à distance, « Le dossier d’inscription des élèves relevant de l’instruction obligatoire à une formation complète ou à une unité d’enseignement doit comporter un avis favorable de l’inspecteur d’académie, directeur des services départementaux de l’éducation nationale du département de résidence de l’élève précisant les motifs de l’inscription (...). » Certes, dans cet avis du Conseil d’État aucune indication n’apparaît quant aux motifs de l’inscription sollicitée par M. et Mme C pour leur fille D. [5]

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Parmi l’un des éléments soulignés par le Conseil d’État, se présente la question de la publication de cet arrêté. Il n’a pas été publié au Journal officiel mais au seul Bulletin officiel du ministère de l’éducation nationale (du 27 août 2009). Le Conseil d’État estime que cette « absence de publication au Journal officiel de la République française n’a pas fait obstacle à l’entrée en vigueur des dispositions du code de l’éducation relatives à ce service d’enseignement à distance, notamment à celles de l’article R. 426-2-1, dès lors que leur application n’est pas manifestement impossible en l’absence de publication de l’arrêté auquel cet article renvoie afin de préciser la composition du dossier de demande d’inscription ». En même temps, il est possible de s’interroger sur l’illogisme des décisions de publication au Journal officiel dans la mesure où un autre arrêté de même date, donc du 27 juillet 2009, est, lui, publié au Journal officiel (du 25 août 2009) et concerne les conditions et modalités d’attribution et de paiement des bourses nationales pour les élèves inscrits dans une classe de niveau collège ou dans une classe de second degré de lycée du Centre national d’enseignement à distance. Sans opérer cette comparaison, le Conseil d’État relève à juste titre que la distorsion n’est pas sans incidences : ainsi, la seule publication du BOEN « n’a pu suffire à rendre ses dispositions opposables aux administrés ».

Cette formule sert d’avertissement à l’endroit du ministère de l’éducation nationale. En même temps, elle rappelle quelles sont les finalités premières d’un bulletin officiel d’un ministère : l’information de ses services. Un tel bulletin rassemble des textes dits "de moindre importance" par rapport aux lois et règlements (décrets) comme les arrêtés, les circulaires, les instructions, les notes de service, les avis de concours, les annonces de vacances de postes, etc. Néanmoins, les lois et les décrets peuvent prévoir que certains arrêtés émis à l’attention des publics autres que les services, c’est-à-dire les administrés (réels, virtuels, potentiels), y soient publiés. Il n’en demeure pas moins que la dynamique de l’application de ces textes exigeraient quelques réflexions quant à la qualité de l’information délivrée à travers ces arrêtés - de nature réglementaire.

En l’espèce, l’arrêté du 27 juillet 2009 relatif au dossier d’inscription au Centre national d’enseignement à distance devait être "aussi" publié au Journal officiel...

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Ceci étant dit, le Conseil d’État se penche sur le point central de la question posée : l’inscription au CNED « est subordonnée à un avis favorable de l’inspecteur d’académie ».

Le dossier d’inscription exige que soit joint à la demande cet avis favorable, c’est ce que précise d’ailleurs l’article 2 al. 1 de l’arrêté du 27 juillet 2009 [6].

Donc, un avis défavorable « rend impossible la constitution d’un dossier susceptible d’aboutir à une décision favorable » d’inscription. Le Conseil d’État, dans cet avis du 16 décembre 2013, souligne alors l’effet pervers du système. Puisque l’avis défavorable met « ainsi un terme à la procédure », les intéressés peuvent être conduits « à présenter ... au directeur général du Centre national d’enseignement à distance une demande nécessairement vouée au rejet, dans le seul but de faire naître une décision susceptible d’un recours à l’occasion duquel l’avis défavorable pourrait être contesté ». Cette méthode n’est pas anodine, elle est d’ailleurs utilisée dans bien des cas (notamment à l’égard des circulaires administratives), mais elle a pour effet d’allonger considérablement les délais - au moins pour obtenir une décision positive) -... Toutefois, désormais, le délai pour parvenir à la fin d’une procédure administrative non contentieuse pourrait bien être modifié [7].

Aussi, le Conseil d’État estime-t-il que, « dans ces conditions, l’avis défavorable de l’inspecteur d’académie, désormais dénommé directeur académique des services de l’éducation nationale, doit être regardé comme faisant grief et comme étant, par suite, susceptible d’être déféré au juge de l’excès de pouvoir. » Un avis peut donc bien être compris comme un "acte faisant grief"...

Ce n’est là que la confirmation d’une jurisprudence relative à la procédure administrative consultative et à la distinction entre acte administratif unilatéral et acte faisant grief [8].

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Notes :

[1] JO 19 déc. 2013.

[2] En application de l’article L. 113-1 CJA : « Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel peut, par une décision qui n’est susceptible d’aucun recours, transmettre le dossier de l’affaire au Conseil d’État, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu’à un avis du Conseil d’État ou, à défaut, jusqu’à l’expiration de ce délai ».

[3] pour information et pour révisions - Cours concernés : Droit administratif - Contentieux administratif - Droit de l’éducation

[4] A l’attention des étudiant-e-s (Droit administratif et Contentieux administratif), il s’agirait alors de donner la définition, dans ce cadre, d’une question de droit nouvelle - ce qui pourrait être l’objet d’une recherche pour un mémoire ou un dossier.

[5] A l’attention des étudiant-e-s (Droit de l’éducation) : c’est là un des segments à analyser.

[6] Déjà cité : « Le dossier d’inscription des élèves relevant de l’instruction obligatoire à une formation complète ou à une unité d’enseignement doit comporter un avis favorable de l’inspecteur d’académie, directeur des services départementaux de l’Éducation nationale du département de résidence de l’élève précisant les motifs de l’inscription. »

[7] A l’attention des étudiant-e-s (Droit administratif) : l’étude du nouvel article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (issu de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens ) mérite d’être menée (et son suivi doit être assuré) : « I - Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation. / La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Elle mentionne l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise. /Le premier alinéa n’est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / 1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ; / 2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ; / 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ; / 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ; / 5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. // II. ― Des décrets en Conseil d’État et en conseil des ministres peuvent, pour certaines décisions, écarter l’application du premier alinéa du I eu égard à l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration. Des décrets en Conseil d’État peuvent fixer un délai différent de celui que prévoient les premier et troisième alinéas du I, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie. »

[8] Sujet de réflexion proposé aux étudiant-e-s en Droit administratif et en Contentieux administratif.